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楊偉民:未來中國,從空間上看就是這三大格局

每日經濟新聞 2020-11-17 21:29:17

每經記者 余蕊均    每經編輯 劉艷美

11月16日,第四屆國際城市可持續發展高層論壇在成都開幕。當天,十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民以構建面向現代化的國土空間開發保護新格局為題,發表主題演講。

以下為楊偉民演講全文,經本人審定,授權市進化論發布:

十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民 圖片來源:主辦方提供

前不久,中國共產黨的十九屆五中全會審議通過了中共中央“十四五”規劃《建議》。這是中國開啟全面建設社會主義國家新征程的行動綱領,是國家發展的宏偉藍圖。

《建議》提出了幾個新格局,包括2035年遠景目標中的“形成對外開放新格局”,面向未來要“構建國土空間開發保護新格局”,“推動西部大開發形成新格局”,還有就是大家最為關注的“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。前三個新格局,對構建新發展格局都有重要意義。比如,構建新發展格局不是在中國960多萬平方公里的陸地國土空間上貫徹落實?實際上,主要是在城市化地區落實,在農產品主產區和生態功能區是落不下新發展格局的。

所以,從空間看,構建國土空間開發保護新格局的范圍最大,是將在960多萬平方公里陸地國土空間構建三大空間格局。下面,我以構建面向現代化的國土空間開發保護新格局為題,談點自己的認識。

一、構建國土空間開發保護新格局是建設人與自然和諧共生現代化的需要

中國從“十四五”時期開始,將向現代化國家邁進。中國要實現的現代化有很多自己的特點,其中之一就是我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化,不是破壞自然、損害自然,給地球家園留下很多傷疤的現代化。在溫飽不足的階段,甚至在全面建設小康社會的階段,為了溫飽,為了增加收入,有什么就挖什么,不管自然的感受,但在向現代化邁進的今天,我們不能這樣毫無自律了。因為,我們要建設的現代化,不僅要使中國人的生活得更美好、更幸福,也要讓我們的朋友、伙伴——大熊貓、東北虎、藏羚羊生活得更自由,更安逸。

中國有960多萬平方公里的陸地國土。但不同的空間單元,自然狀況不同,海拔很高、地形復雜、氣候惡劣以及其他生態脆弱或生態功能重要的空間,并不適宜大規模高強度的工業化城市化開發,也就是不太適宜更多的人居住,有的甚至不適宜高強度的農牧業開發。比如,廣袤的青藏高原就不適宜大規模的開發,不適宜大量集聚人口。

不同的空間單元,有不同的功能。如果違背自然規律,對不適宜開發的空間進行開發,大自然就會報復。我們實行的退耕還林、退牧還草、退田還湖等,就是發現功能錯位的開發,已經受到了自然的懲罰,所以才開始糾正我們的錯誤行為,糾正人為創造的功能,還自然應有的功能,原來的功能。

我國適宜人居住的空間并不寬裕,在實現現代化的過程中,在占用自然空間和農業空間這個問題上,必須過緊日子。守住14億人口的吃飯,必須守住耕地,守住14億人口對藍天白云、清潔用水的需求,必須守住生態空間線。所以,“十四五”規劃《建議》有兩句意味深遠話,一句是“守住自然生態安全邊界”,一句是“減少人類活動對自然空間的占用”。

中央“十四五”規劃建議提出,“逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局”,就是要求我們,在該開發的地區,要有序有度高效率開發好,該保護的要堅決保護好,使中國960萬平方公里陸地國土的每一寸土地,要么是城市化地區,要么是農產品主產區,要么是生態功能區,各自承擔各自的功能,發揮好每一寸國土最適宜的功能。

作為擁有14億人口、擁有960多萬平方公里陸地國土的國家,中國構建三大空間的開發保護新格局,有助于減少碳排放,可以增加碳中和的空間,保護獨特的世界第三極。這對全球經濟高效率發展,對全球農產品保供,對全球生態安全,都有舉足輕重作用,體現了大國擔當。

圖片來源:攝圖網

二、構建國土空間開發保護新格局的主要任務

城市化地區的主體功能就是提供工業品和服務產品。從城市化的角度,就是城市群地區。京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝雙城經濟圈等就是城市化地區,就是城市群地區。城市化地區,要實行開發與保護并重的方針,開發主要是工業化城市化開發,保護主要是保護區域內生態和基本農田。要發展成為體現國家競爭力的主要空間,成為國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的主體空間。

農產品主產區的主體功能是提供農產品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區等都是我國重要的農產品主產區。農產品主產區要實行保護為主,開發為輔的方針,保護主要是保護耕地,禁止開發基本農田,開發主要是以增強農產品生產能力為目的的開發,而不是大規模高強度的工業化城市化開發。要成為中國保障農產品安全的主體空間,農村居民安居樂業的美好家園。

生態功能區的主體功能是提供生態產品。大小興安嶺森林生態功能區、三江源草原草甸濕地生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區,以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各類自然保護地都是生態功能區。生態功能區要實行保護為主,限制或禁止開發的方針,保護主要是保護自然生態系統,限制或禁止大規模高強度的工業化城市化開發,在某些生態功能區甚至要限制或禁止農牧業開發。生態功能是要把保護修復自然生態系統、提供生態產品作為發展的首要任務,因地制宜發展不影響生態功能的文化旅游、適量農牧業、民族特色產業等,成為保障國家生態安全的重點區域,成為人與自然和諧共生的展示區。

三、構建國土空間開發保護新格局的政策方向

“十四五”規劃《建議》用“三個支持”,明確了構建國土空間開發保護新格局的重大政策方向,有利于提高經濟政策、農業政策、生態政策三大政策的精準性,提升政策效果,完善空間治理。

一是支持城市化地區高效率集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間。要把支持經濟發展和集聚人口的政策進一步向城市化地區聚焦。中國推進的京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及成渝雙城經濟圈建設等,目的就是要打破行政壁壘,推動區域一體化和高質量發展,提升城市群內多城市發展的協同性、協調性,并達到節約集約利用空間的目的。

城市化地區要高效率集聚經濟和人口,堅持質量第一、效益優先,推動質量變革、效率變革、動力變革,建設現代產業體系,實現高質量發展。城市化地區,既要集聚經濟,更要集聚人口,否則就會造成全國經濟布局與人口分布的失衡,拉大地區差距。要加快戶籍制度改革,推動城市群地區實現戶籍準入年限互認,試行以經常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經濟和人口的同時,城市化地區也要保護好區域內的基本農田和生態空間,這既是滿足當地居民對部分不宜長距離運輸的鮮活農產品的需要,也是滿足當地居民對優質生態產品的需要。

二是支持農產品主產區增強農業生產能力。要把支持農業發展的政策進一步向農產品主產區聚焦。我國支持農業發展的政策有很多,中央財政用于支持農業的資金也不少,但集中度不夠,協調性不強,有些領域的政策比較分散。支持農業的政策,要向農產品主產區傾斜。要完善糧食主產區利益補償機制,研究建立對農產品主產區的轉移支付制度,更好調動農產品主產區發展農業生產的積極性。

三是支持生態功能區把發展重點放在保護生態環境、提供生態產品上。要把國家支持生態環境保護的政策特別是生態保護修復的政策和項目,進一步向生態功能區聚焦。國家公園和其他各類自然保護地,是生態功能區的一種特殊類型,是更重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀。要解決好重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題,加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

支持生態功能區的人口逐步有序向城鎮轉移并定居落戶,是《建議》提出的一項重大措施和政策導向,是從生態功能區普遍存在人口承載能力弱,“一方水土養不活一方人”或“一方水土養不富一方人”的實際出發提出的。

生態功能區要著力提高本地區的人口素質,增強轉移到城市化地區就業的能力。城市化地區要放寬放開落戶限制,吸納生態功能區的人口到本地區轉移就業并定居落戶。這樣,才能逐步縮小區域和城鄉差距,實現人口、經濟、資源環境的空間均衡。

圖片來源:攝圖網

“十四五”規劃《建議》還提出,建立生態產品價值實現機制,這是把綠水青山變成金山銀山的重大措施,是用市場化機制解決生態功能區人民逐步實現共同富裕的政策方向,也是一項需要各地區大膽探索的重大改革。這個機制到底是什么,可以研究探索。我覺得,包括但不限于以下幾個方面:

一是中央財政對生態地區的轉移支付,即中央政府代表全體人民購買生態功能區的生態產品;

二是地區之間生態產品的價值交換,生態產品受益地區向生態產品提供地區支付購買生態產品的資金,過去說補償是不準確的;

三是建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度,推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易,生態功能區可以將富余的上述環境權在市場上出售;

四是設立生態銀行,鼓勵市場主體和各種社會力量修復生態,把修復的生態土地指標存入生態銀行,生態銀行向建設用地不足的企業或地區出售或借貸用地指標;

五是賦予生態修復市場主體更長時限的土地使用權,即長期使用權,或者是允許生態修復的市場主體進行一定強度的開發,通過生態修復實現可開發土地的“土地溢價”;

六是采取“生態產品+”的方式,使好山好水好空氣生產的農產品、工業品、文旅康養產品等實現“產品溢價”。

總之,未來的中國,將形成熙熙攘攘、充滿活力、以城市群為主體形態,“兩橫三縱”的城市化格局,成為中國經濟發展、創造就業和人口居住的主要空間。

未來的中國,將形成一望無際、沃野千里、以基本農田為基礎,“七區二十三帶”的農產品主產區格局,成為中國農業發展、保障農產品安全的主要空間和農村居民的美好家園。

未來的中國,將形成大熊貓東北虎等悠閑來往,植被豐富、生物多樣,以自然保護地為重點,“兩屏三帶”為主體的生態功能區格局,成為生態產品主產區,成為保障中國乃至全球生態安全的空間。

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